مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی

مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر قانون محاسبات عمومی، واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و‌خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود.

فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی‌خواهد رسید.(ماده ۵ قانون محاسبات عمومی) این نهاد بعد از پیروزی انقلاب بنا شده است به همین دلیل وضعیتی متفاوت دارد .

مؤسسات به سبب اینکه ایده و هدفی را تعقیب می‌کنند و در راه تحقق این ایده و هدف از تجارب و دانش خاصی استفاده‌ می‌کنند، ناگزیر با سازمان غیر دولتی که‌ در سال‌های اخیر شمار آن‌ها به شدّت‌ افزایش یافته، سروکار دارند.

این نهادها ومؤسسات طبق ماده ۳ لایحه مدیریت خدمات کشوری: «نهادهایی هستند که دارای استقلال مالی و اداری اند و بیش از ۵۰% بودجه ومنافع آن غیر دولتی می باشد و وظایف آن انجام خدمات عمومی است.»

موسسات مذکور در همه ی زمینه های فرهنگی، علمی، عمرانی و رفاهی شرکت دارند نظارت دیوان محاسبات عمومی بر این نوع نهادها بسیار ضعیف است.(طباطبائی مؤتمنی، ۱۳۸۶،ص ۱۳۷)

گرچه این نهادها غیر دولتی هستند، اما از اشخاص حقوق عمومی محسوب می شوند، به واسطه مسئولیتی که دولت بر عهده آنان گذارده مجبور به انعقاد قرارداد با سازمانهای دولتی، عمومی و مردم است. (حبیب زاده،۱۳۹۰،ص ۱۳)

از نمونه های بارز موسسات غیر دولتی می توان شهرداری ها، بنیاد مسکن، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مستضعفان، کمیته امداد، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی و غیره را نام برد.

۱-۳- قراردادهای دولتی

دولت در قدیم وظایف محدودی بر عهده داشت، که به دفاع از کشور در مقابل تهاجم خارجی و تأمین امنیت داخلی محدود می شد. از نظر اقتصادی نیز تفکری حاکم بود، مبنی بر اینکه دولت نبایستی در امور اقتصادی دخالت نماید و به اصطلاح باید بی طرف باشد. اما شکست اندیشه لیبریالیسم اقتصادی    مبنی بر مکانیسم بازار در تأمین رفاه عمومی جامعه و وقوع بحران های اجتماعی در جهان سرمایه داری و شیوع رواج اندیشه های تساوی طلبی و عدالت توزیعی ( به خصوص در نیمه دوم قرن ۱۹ و نیمه اول   قرن ۲۰) موجب رایج شدن نظریه اقتصادی ارشادی و لزوم دخالت دولت در امور اقتصادی شد.      (استوار سنگری، ۱۳۸۳، صص۸۳ و ۸۴ )

به وجود آمدن قراردادهای دولتی به معنای خاص، حاصل تحول اندیشه ها درباره حکومت و نقش و وظایفی که دولت در جامعه دارد، می باشد و امروزه دخالت دولت و یا نظارت او (صرف نظر از میزان آن که مورد اختلاف است) در امور اقتصادی و اجتماعی به رسمیت شناخته شده است. (انصاری، ۱۳۷۷، ص۳۵)

از زمانی که دولت به تدریج وظایف جدید پیدا کرد و وظایف آن از حاکمیت به تصدی، بلکه خدمات عمومی نیز گسترش یافت، چون به تنهایی قادر به ارائه ی همه ی این وظایف نبود، تأمین برخی خدمات و نیازهای عمومی را طبق قرارداد با نظارت خود به دیگران واگذار می کند یا تدارک مواد و خدمات مورد نیاز خود، اداره یا بهره برداری بعضی خدمات عمومی را طبق قرارداد و با حفظ حق هدایت و نظارت خود به اشخاص صلاحیت دار حقیقی یا حقوقی می سپارد.( عراقی، حبیب زاده ، ۱۳۸۸،ص ۸)

مفهوم قراردادهای دولتی

      قراردادهای دولت در معنای عام تمام قراردادهایی است که بین نهادها و اشخاص حقوق        عمومی– دولت، مؤسسات مستقل دولتی، شرکت های دولتی، شهرداری – با هر شخص اعم از حقیقی یا حقوقی و اعم از داخلی یا بین المللی منعقد می شود. دولت و دستگاههای دولتی، در اعمال حاکمیت،  ملزم به مدیریت و برنامه ریزی کشور، دفاع و حفظ امنیت، اتخاذ تصمیم در امور اقتصادی و بازرگانی، صنعت و معدن، مسکن، کار، تأمین نیرو، کشاورزی، ارتباطات، امور بهداشت و درمان و پزشکی، رفاه، تأمین اجتماعی، بهزیستی، کار و امور اجتماعی، آموزش وپرورش و آموزش عالی و… در حدود قانون اساسی و مقررات مربوطه هستند و گاه در این امور به انعقاد قرارداد می پردازند که قراردادهای دولتی یا اداری به معنای خاص هستند. اما در همین زمینه ها و به اقتضای انجام وظایف، نیازمندی هایی دارند       که باید از طریق انعقاد قرارداد با اشخاص حقیقی و حقوقی رفع نمایند که دسته ای دیگر از قراردادها را تشکیل می دهند که با قراردادهای اشخاص خصوصی چندان تفاوتی ندارد. (عراقی و حبیب زاده، ۱۳۸۸،ص ۲)

در معنای خاص منظور از قرارداد دولتی یا عمومی، قراردادی است که دولت، مؤسسات دولتی و عمومی برای انجام وظایف عمومی که به عهده آن ها است، به نمایندگی از جامعه و در جهت انجام وظایفی از قبیل خدمات عمومی و تأمین نیازهای عمومی منعقد می کنند، که معمولاَ تحت حاکمیت قواعدی است که ماهیتاَ بر ادارات دولتی حاکم می باشد. طرف دیگر قرارداد ممکن است، شخص خصوصی یا مؤسسات دولتی باشد. (همان، ۱۳۸۸،ص ۲)

ادارات و مؤسسات دولت، در بسیاری از موارد برای خرید لوازم مورد احتیاج و یا فروش اموال، اجاره اراضی و ابنیه و مستغلات و یا ساختمان عمارات و تأسیسات عام المنفعه، حمل و نقل نفرات و کالا،    بهره برداری از بعضی منابع ثروت عمومی و یا استخدام کارگر و کارمند، قراردادهای مختلف با افراد و مؤسسات خصوصی و یا مؤسسات مستقل دولتی منعقد می نمایند. بعضی از این معاملات به صورت عقود معینه در قانون مدنی است (بیع ،اجاره و غیره ) بعضی دیگر به صورت قراردادهای خاص اداری مانند مقاطعه و امتیاز.( سنجابی ، ۱۳۴۲ ،ص ۲۱۶ )

قراردادهای منعقده توسط ادارات عمومی از اهمیت اقتصادی بالایی برخوردار هستند و به علت مبالغ قابل توجهی که دارند، به واسطه سیاستی که دولت اعمال می کند، می تواند در خدمت اقتصاد کشور باشد و به عنوان عنصر سیاسی تلقی گردد. (رضایی زاده، ۱۳۸۵،صفحه ۱۳۹)

قراردادهای دولتی به طور کل ناظر بر قراردادهایی است که لااقل یک طرف آن اداره و یا مؤسسات دولتی باشد، با دقت در این نوع قراردادها می توان به این نکته رسید که همه ی آنها از اهمیت یکسان برخوردار نیستند یعنی برخی از قراردادها از قوانین مدنی و برخی دیگر از قوانین تجارتی تبعیت می کنند.

احکام خاص قراردادهای اداری

برای اینکه این قرادادها از انواع دیگر قراردادها تجاری و مدنی متمایز گردند نیاز به قواعد خاصی دارند که از آنها تحت عنوان قواعد (اقتداری، ترجیهی و حمایتی ) در فصل سوم بحث خواهیم نمود.

قراردادهای خصوصی هم مانند قراردادهای دولتی، علاوه بر قواعد عمومی قراردادها با توجه به موضوع قرارداد وماهیت آن از قوانین مختلف تجارت یا مدنی تبعیت می کنند، اما قراردادهای دولتی    علاوه بر رعایت اصول کلی و جای گرفته در یکی از اشکال قراردادی قانون مدنی یا تجارت و یا قوانین دیگر خاص حقوق عمومی از قواعد خاص و برتری نسبت به سایر قراردادها برخوردارند.

۱-۳-۲-۴- صلاحیت دادگاههای اداری برای رسیدگی به اختلافات حاصل از قراردادهای اداری

اقتضای قبول نظام مستقل برای حقوق اداری و به تبع آن قراردادهای اداری این است که مرجع رسیدگی به اختلافات ناشی از تعبیر و تفسیر و یا اجرای قراردادهای اداری، دادگاهای اداری باشد. منظور از دادگاههای اداری، هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری یا شورای صالح برای رسیدگی به اختلافات    ناشی از کارگر و کارفرما، یا دادگاههای اداری به معنی اصطلاحی کلمه نیست، بلکه مراد دادگاههایی است، که به اختلافات حاصله بین سازمانهای اداری و مردم رسیدگی می کند. مصداق این نوع دادگاه در ایران، دیوان عدالت اداری می باشد.(انصاری، ۱۳۸۰،صص۳۶و۳۷)

ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری حدود اختیارات دیوان را به قرار زیر مشخص نموده:

« صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است

۱ـ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از:

الف ـ تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها.

ب ـ تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند (الف) در امور راجع به ‌وظایف آنها.

۲ـ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاههای اداری، هیأتهای بازرسی و کمیسیونهایی مانند کمیسیونهای مالیاتی، شورای کارگاه، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداریها، کمیسیون موضوع ماده (۵۶) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها.

۳ـ رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است، اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی»

اگر چه در موارد بسیار نادر ممکن است موضوع اختلاف قراردادی بین اشخاص با دستگاههای دولتی آنهم در صورتی که شاکی، طرف خصوصی باشد نه دولت به دیوان عدالت اداری ارجاع داده شود، ولی حقیقتاً هنوز چنین نظامی که صلاحیت اختصاصی برای رسیدگی به اختلافهای قراردادی بین دولت و اشخاص را داشته باشد، ایجاد نشده است. در حال حاضر به همه قراردادهای دولتی در دادگاههای عمومی رسیدگی مى شود. این مى تواند یکی از نواقص نظام قضایی باشد که جا دارد برای آن چاره ای اندیشیده شود. در صورت تشکیل دادگاههای اختصاصی، ضمن سرعت دادن به حل اختلافات و جلوگیری از     هدر دادن فرصتها و متوقف ماندن پروژه ها که بعضاً منجر به خسارتهای جبران ناپذیری برای دولت      مى شود، در رشد و توسعه قواعد حقوقی حاکم بر قراردادهای دولتی نیز کمک شایانی خواهد کرد. (عسگری، پایگاه اینتی معاونت حقوقی و امور مجلس)

این عناصر از لحاظ استادان حقوق اداری ایران پذیرفته شده است. اما برخی از استادان            حقوق خصوصی کشورمان در این باره نظریاتی دارند که از جهاتی با دیدگاه یاد شده در بالا متفاوت به نظر می رسد. (عراقی، حبیب زاده ، ۱۳۸۸، ص ۱۱)

انواع قراردادهای دولتی

در حقوق ایران قراردادهای دولتی از نظر انواع شکل های مختلفی دارند و حقوقدانان در این عرصه تقسیم بندی های متفاوتی انجام داده اند مثلاً تقسیم قرارداد به ۱- مقاطعه (ساختمان، ملزومات، حمل و نقل) ۲- امتیاز ۳- قرضه ۴- استخدام (کریم سنجابی، ۱۳۴۲، صص ۲۱۸ و ۲۱۹)یا تقسیم به ۱- مقاطعه کاری یا پیمانکاری دولتی ۲- قرارداد امتیاز ۳ – قرارداد قرضه عمومی ۴- پیمان استخدامی ۵- قرارداد عاملیت ۶- قرارداد تحقیقاتی و مطالعاتی (طباطبائی مؤتمنی، ۱۳۸۶،صصر۳۰۷ و ۳۰۸ )یا تقسیم بندی دیگری ۱- قراردادهای اداری (مقاطعه و امتیاز) ۲- قراردادهای بانکی ۳- قراردادهای بیمه ۴- قراردادهای نفتی (امتیاز، عاملیت، مشارکت، ب.او.ت و پیمانکاری خدمات.( طباطبائی مؤتمنی، ۱۳۸۴،           صص۱۰۵ و ۱۲۷) در زیر به مهمترین قراردادهای دولتی که در بیشتر تقسیم بندی های حقوقدانان ذکر گردیده ، می پردازیم.

۱-۴-۱- قراردادهای عمومی یا اداری

     در نظام حقوقی فرانسه قراردادهایی که یک طرف آن دولت باشد به قراردادهای اداری [۱]معروفند. در نظام حقوقی ایالات متحده آمریکا این نوع قراردادهای حکومتی[۲] خوانده می شوند. در پاره ای از نظام های حقوقی جهان از جمله استرالیا، هند و کشورهای اسکاندیناوی، عنوان قراردادهای عمومی بر توافق های مزبور گذاشته می شود. در نظام حقوقی ایران عنوان خاصی برای قراردادهای دولتی در نظر گرفته       نشده است. حقوق دانان ایرانی به پیروی از حقوق فرانسه عموماَ این نوع قراردادها را قراردادهای اداری خوانده اند. با این حال، حسب مورد از عنوان های «قراردادهای دولتی» و « پیمان های عمومی » نیز استفاده شده است. (اعلایی فرد، ۱۳۸۴ ،صص ۵۶ و ۵۷ )

این نوع قراردادها مهم و کلانند و از نظام ویژه ای تبعیت می کنند. این نوع قراردادها از لحاظ تشریفات انعقاد و محتوا، متضمن شروط ویژه ای هستند که اختیارات گسترده ای به دولت می دهد و او را نسبت به طرف خصوصی مورد معامله خود در موقعیت ممتاز تری قرار می دهد.(طباطبائی مؤتمنی ، ۱۳۸۶ ،ص ۳۰۹و۳۰۸)

در تعریف قرارداد دولتی در این مفهوم می توان گفت: گروهی از قراردادها است که سازمان ها، مؤسسات، شرکت ها، و نهادهای دولتی و عمومی مرکزی و محلی برای اجرای طرح های عمرانی، انجام خدمات عمومی و اداری و بهره برداری از منابع، ثروت ها و اموال عمومی منعقد می کنند که منافع و سود آن عاید اشخاص خاصی نمی شود و تأمین نیازها و منافع عمومی مردم یک منطقه یا کشور هدف اول این قراردادها می باشد. برای این قرارادادها در ادبیات حقوقی ایران اصطلاح قرارداد های اداری نیز استعمال شده، به لحاظ دلایلی از این قبیل که قراردادهای مجموعه دولت و بخش های زیر مجموعه قوه مجریه و هم چنین قوه قضاییه و قوه مقننه، هم چنین قراردادهای سازمان های اداری دولتی با هم و هم چنین قراردادهای دولت با اشخاص خارجی را نیز شامل شود، مناسب تر است که «قرارداد دولتی » اطلاق گردد.  ( عراقی، حبیب زاده ، ۱۳۸۸،ص ۶)

با توجه به اینکه ارایه خدمات عمومی و تأمین نیازهای همگانی به مردم از وظایف اصلی دولت است، از این رو زمانی که دولت قراردادهایی مانند سد سازی، راه سازی، حمل و نقل عمومی و راه آهن منعقد می نماید، قرارداد از نوع اداری است و قراردادهایی که دولت به منظور اداره اموال خود منعقد می کند، قراردادهای اداری محسوب نمی شود.

دستگاه دولتی بین انتخاب عمل یکجانبه و انعقاد قرارداد، آزاد نیست و مقررات گاهی ایجاب          می نماید که الزاما از روش قراردادی استفاده گردد.

[۱] Administrative Contracts

[۲] Government contracts

قرارداد مقاطعه یا پیمانکاری دولتی

در این نوع قرارداد هیچ امتیاز خاصی در نظر گرفته نمی شود و آنان صرفاً از طریق رقابت و شرکت در مزایده یا مناقصه طرف مقابل دولت قرار می گیرند.(حبیب زاده ، ۱۳۹۰،ص۶۷)

      «مقاطعه یا پیمانکاری»، قراردادی است که به موجه آن دولت یا مؤسسات و سازمانهای عمومی انجام عمل یا فروش کالایی را با شرایط معینی در برابر مزد و در مدت معین به شخص حقیقی یا حقوقی به نام پیمانکار( مقاطعه کار) واگذار می کند. موضوع پیمان ممکن است ایجاد ساختمان یا حمل و نقل و یا تهیه و تدارک کالا یا انجام عملی باشد (ماده ۱۱ قانون مالیات بر درآمد ۱۳۳۹). مطابق ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی انتخاب پیمانکار از طریق مناقصه و مزایده انجام میگیرد.

قرارداد پیمانکاری از نظر روش و نوع دارای اقسام متفاوتی می باشند و حقوقدانان با توجه به سلایق خویش آن را دسته بندی کرده اند که عبارتند از: ۱- قرارداد بر اساس فهرست بها ۲- قرارداد انجام کار توسط کارفرما (امانی) ۳- قرارداد بر اساس برآورد کلی با قیمت ثابت ۴- موافقتنامه مدیریت ۵- قرارداد مترمربع زیربنا ۶- قرارداد بر اساس برنامه ریزی پیشرفت کار ۷- قرارداد کلید در دست۸- قرارداد نیمه کلید در دست ۹- قراردادهای (تأمین تجهیزات) و (طراحی، تأمین تجهیزات، ساخت) ۱۰- قرارداد ساخت،   بهره برداری و واگذاری۱۱- قرارداد تأمین مالی(فایناس) ۱۲- قرارداد بیع متقابل.(اباذری فومشی ، ۱۳۸۷، ص ۱۱و۱۲و ۳۵ الی ۴۱ )

۱-۴-۳- قرارداد امتیاز

قراردادی که به موجب آن دولت یا مؤسسات وابسته به آن بر طبق شرایط معین اداره یک امر        عام المنفعه یا بهره برداری از یک ثروت ملی را به طور انحصاری به شخص یا اشخاص معینی واگذار    می کند که در مدت معین به سرمایه خود اداره و بهره برداری کند و در ازای کار و زحمت خود، وجوهی را از مصرف کنندگان یا دولت دریافت نماید. (حبیب زاده ، ۱۳۹۰،ص ۶۸)

بر طبق اصل ۸۱ قانون اساسی اعطای امتیاز به خارجیان اکیداً ممنوع است، اما واگذاری امتیاز به اشخاص داخل کشور در صورتی که به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، بلا مانع خواهد بود. زیرا این نوع قرارداد انحصاری است و جلوی رقابت آزاد را می گیرد در ضمن خارج از تشریفات مناقصه و مزایده انتخاب طرف معامله انجام می گیرد.

از آنجا که در این نوع قرارداد اداره یک امر عمومی مورد هدف است نمی توان آن را یک قرارداد دوجانبه دانست. بر طبق نظر دانشمندان حقوق همچون دوگی، ژز و هوریو[۱] امتیاز تنها قرارداد نیست بلکه آمیزه ای از قرارداد و مقررات است، زیرا موضوع امتیاز اداره یک امر عمومی است و تشکیل و اداره یک امر عمومی، جزء حاکمیت و اختیارات انحصاری دولت است و دولت نمی تواند در این امور از خود سلب حاکمیت نموده و اداره آن را به افراد تفیض کند. (طباطبائی مؤتمنی ، ۱۳۸۶،ص ۳۶۴)

یکی از قدیمی ترین قراردادهای امتیاز قراردادهای نفتی و گازی محسوب می شود. در تعریف قرارداد امتیاز می توان گفت عبارت از واگذاری امر اداره یا بهره برداری از یک امر عام المنفعه و یا مربوط به   ثروت ملی، به طور انحصاری به شخص یا اشخاص معین و مدت معین داده می شود، که با سرمایه سازمان عمومی یا با سرمایه امتیاز گیرنده و با حق تهیه، تولید، عرضه، فروش به مصرف کنندگان و برداشت مزد و بهای کالاها و دیگر هزینه ها و حقوق قراردادی خود از جانب امتیاز گیرنده و پرداخت سهم سازمان عمومی امتیاز دهنده. مدت امتیاز طولانی یا محدود است. امتیاز به موجب قانون و با اجازه ی قانون میسر می شود، مدت آن غالباً طولانی است تا محدود، امتیاز گیرنده خود سرمایه گذاری  و بهره برداری می کند، او ارائه دهنده ی مستقیم خدمت عمومی به مردم از جانب دولت است و سرمایه اش را از محل ارائه خدمات، به پول تبدیل می کند.(انصاری ، ۱۳۸۰،ص۳۹)

طرف قرارداد مکلف است موضوع قرارداد را خود به تنهایی به انجام رساند و حق واگذاری کل یا قسمتی از قرارداد را به غیر ندارد، انجام چنین کاری غیر قانونی بوده و سبب بطلان قرارداد است. در بند الف ماده ۲۴ شرایط عمومی پیمان این موضوع به صراحت بیان گردیده: « پیمانکار حق واگذاری پیمان به دیگران را ندارد».

در صورتی که صاحب امتیاز در انجام وظایف قراردادی قصور نماید دولت می تواند قرارداد را      به صورت یکجانبه فسخ کند. مجری قرارداد موظف به اجرای قرارداد بر طبق آخرین و جدیدترین ابزار فنی روز دنیا است و نمی تواند به بهانه عدم ذکر موضوع در قرارداد از اجرای آن شانه خالی کند.( طباطبائی مؤتمنی ، ۱۳۸۶،ص ۳۶۶)

چاه های نفتی و گازی برای انجام حفاری قابل واگذاری است، اما همه مواد درون مخزن از جمله نفت و میعانات جزو انفال و متعلق به جمهوری اسلامی ایران است، ضمن آن که شرکت های خصوصی از سوی شرکت ملی نفت ایران می توانند مبادرت به حفر چاه و استخراج محصول کنند و این محصول استخراج شده تا زمانی که از چاه خارج نشده متعلق به شرکت ملی نفت ایران است؛ اما پس از آن می تواند برای پالایش بیشتر واگذار شود مطابق جزء ۳ بند د ماده ۳ طرح پیشنهادی قانون وزارت نفت که           به بخش تأمین منابع سرمایه گذاری اختصاص دارد وزارت نفت موظف شده است برای جذب        سرمایه گذاری های مختلف نسبت به «طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت موجود در مخازن و رعایت قواعد تولید صیانت شده» اقدام نماید.

[۱] Duguit، Horio، Jugee